Het Verdrag van Lissabon is qua naamgeving niet langer een Grondwettelijk Verdrag, maar een Hervormingsverdrag. Wat betekent dat nu precies? Het wijzigingsverdrag is ontdaan van alle naar een constitutionalisering van de Unie verwijzende symbolen zoals vlag en volkslied, maar vooral ook van grondwettelijke, federale en statelijke begrippen.

Dit kan met recht een cosmetische operatie worden genoemd. De allesbehalve marginale institutionele en functionele inhoud van het oorspronkelijke grondwettelijke verdrag staat immers nog recht overeind: een vereenvoudigde Uniestructuur als één rechtspersoon, met één institutioneel kader en duidelijk begrensde bevoegdheden. Daarnaast meer slagvaardigheid en democratie: de uitbreiding van de communautaire en meerderheidsbesluitvorming maakt Europa efficiënter en effectiever, en het Europees Parlement krijgt een volwaardige positie als mede-wetgever.

Daarmee rijst de vraag of de lidstaten met dit nieuwe verdrag bewust de `Wille zur Verfassung' hebben losgelaten. Wie naar de Nederlandse ontwikkeling kijkt kan moeilijk anders dan vaststellen dat het verdrag formeel een wezenlijke dimensie heeft verloren. En dat verlies heeft uiteraard politieke betekenis, zeker  in het licht van het referendum van 2005. Het heeft overigens ook juridische gevolgen, bijvoorbeeld omdat het primaire recht van de Unie verdeeld blijft over twee verdragen.

Maar intussen kan men op goede gronden het geheel van vastgelegde beginselen en regels in materiële zin als de constitutie van de Unie blijven aanmerken. Deelt het kabinet deze vaststelling?

Een volgende vraag is dan of daarmee inderdaad een `Etikettenschwindel' heeft plaatsgevonden, die het voor de betrokken landen, waaronder Nederland, mogelijk moet maken het Verdrag alsnog, maar dan zonder referendum te ratificeren. Het antwoord is afhankelijk van het perspectief van waaruit naar deze vraag wordt gekeken. Wie rationeel en objectief vanuit de wetenschappelijke literatuur naar deze vraag kijkt zal geneigd zijn deze vraag bevestigend te beantwoorden. Ik wil niet verhelen dat dit antwoord geheel aansluit bij de analyse van de D66-fractie. Graag nodig ik het kabinet uit te reageren op de volgende uitwerking.

Het kabinet heeft in de eerste plaats op basis van de uitslag van het referendum een onderhandelingsagenda richting Europa opgesteld, wetende dat aan het `nee' van een meerderheid van de Nederlandse bevolking diverse motieven ten grondslag lagen. Toch heeft het kabinet de indruk gewekt precies te weten wat het volk met het `nee' bedoelde, en dat met dit Verdrag ook volledig aan die bedoelingen tegemoet wordt gekomen. Een knap politiek-bestuurlijk staaltje, als dat tenminste waar zou zijn.

Maar wie de Memorie van Toelichting goed leest ziet onmiddellijk dat het kabinet zich weliswaar heeft ingespannen om inzicht te krijgen in het gevoelen van de bevolking, maar dat dit is gebeurd op een wijze die zo min mogelijk afbreukrisico's met zich mee bracht. Zo heeft een specifiek op Europa gericht internet-onderzoek uitgewezen dat de bevolking het gevoel heeft geen greep te hebben op de  Brusselse besluitvorming. In de literatuur is dit onderzoek door gezaghebbende auteurs overigens afgedaan als oppervlakkig en methodologisch niet deugdelijk. Uit het maatschappelijke debat is vervolgens een beeld gedestilleerd van allerlei onvrede opwekkende zaken, zoals de dure Euro, de hoge Nederlandse bijdragen aan Brussel en de globalisering.

Het antwoord op dit ongenoegen zou vervolgens voor een deel door aanpassingen van het Grondwettelijke Verdrag kunnen plaatsvinden, en voor het andere deel daarbuiten moeten worden opgelost. De vertaling van onderzoek en beelden heeft met andere woorden dusdanig selectief  plaatsgevonden dat de inhoud van het Verdrag overeind zou kunnen blijven. Met een andere boodschap hoefde Nederland immers niet bij de partners aan te komen. 

In de tweede plaats is alles in het werk gesteld om een referendum te voorkomen. Waar elke denkbare logica indiceerde om de uitkomst van de kabinetsinspanningen opnieuw aan de burgers voor te leggen, heeft de partijpolitieke opportuniteit van het belang en van het moment tot een vreugdeloos proces van onwil en verdeeldheid geleid. En dit terwijl de belangrijkste opdracht was het vertrouwen van de burgers in Europa terug te winnen. Mijn fractie is overigens bijzonder teleurgesteld dat ook de Raad van State zich niet aan dit proces heeft weten te onttrekken. De argumentatie van de Raad van State en het kabinet om een hernieuwd referendum niet aangewezen te achten overtuigt op geen enkel punt.

Ik heb al aangegeven dat het argument van de verdwenen grondwettelijke symbolen niet voldoende is om niet meer van een verdrag van constitutionele betekenis te kunnen spreken. En waar algemeen wordt aangenomen dat het wijzigingsverdrag inhoudelijk dezelfde hervormingen bevat dan het Grondwettelijke Verdrag kan men zich in gemoede afvragen waarom het Grondwettelijk Verdrag twee jaar geleden nog op één lijn werd gesteld met een grondwetsherziening en het Hervormingsverdrag niet meer. Over de inhoudelijke overeenkomst tussen beide verdragen is een ieder het eens. Nu wordt echter gesteld dat niet de inhoud, maar de gevolgde methodiek en de ambities destijds leidend zijn geweest voor de opvatting dat de goedkeuring niet alleen met een reguliere wettelijke goedkeuring kon plaatsvinden. Dat is een wonderlijke draai, zeker al men terugdenkt aan de erkenning dat in eerdere verdragswijzigingen al een bepaalde constitutionele geest bespeurbaar was. Graag verneem ik een reactie van het kabinet.

Het argument dat een raadplegend referendum staatsrechtelijk en politiek een gebrekkige figuur is onderschrijft mijn fractie op zichzelf volledig. De hieruit voortvloeiende politiek-morele zelfbinding van fracties is slechts een mager substituut voor een reguliere juridische binding. Een echt referendum, dat wil zeggen een uit zichzelf bindend, correctief en op initiatief van de burgers uitgeschreven referendum vraagt echter Grondwetswijziging en dan weten wij het wel. Dan is een 1/3 minderheid voor een conservatieve minderheid van een geruststellende eenvoud om alles bij het oude te laten.

Maar als in 2005 ondanks de ook toen reeds levende formele bedenkingen toch een consultatief referendum is gehouden, valt niet in te zien waarom dat nu opeens een bezwaar zou zijn. Tenzij het domweg niet uitkomt. En dat nu is precies waar het om gaat. Het kabinet durfde niet. Wel de boodschap uitdragen dat er een prachtig verdrag ligt waarin de zorgen en wensen van de bevolking precies tot uitdrukking zijn gebracht. Maar niet aan de burgers opnieuw vragen of dat ook werkelijk zo is. Dan heb je niet veel vertrouwen in je eigen analyse en oplossing, zo lijkt het. Het risico dat Nederland bij een hernieuwd `nee' op Europees niveau in een moeilijk parket zou komen weegt blijkbaar zwaarder dan het serieus nemen van de eigen bevolking. Terwijl het risico van verder vertrouwensverlies in de nationale politiek en Europa voorop behoort te staan maar op onverantwoorde wijze wordt genegeerd. Wie veronderstelt dat het de kiezers in 2005 niet om de inhoud maar om de verpakking te doen was, is bevangen ofwel door naïviteit dan wel door cynisme.

Wellicht hebben de angsten en onzekerheden van de bevolking zich ook van het kabinet meester gemaakt. Anders is niet verklaren waarom het kabinet al vroegtijdig liet weten een eventueel aangenomen initiatief-wetsvoorstel voor een hernieuwd referendum niet te zullen bekrachtigen.

Evenmin is anders te verklaren waarom de PvdA de kiezers een referendum beloofde, maar daar - eenmaal in het kabinet beland - alsnog van af zag.

Ook in een representatieve democratie wordt algemeen aanvaard dat alleen de bevolking zelf kan beoordelen of een eerder afgegeven oordeel rijp is voor bijstelling. Door een tweede referendum categorisch af te wijzen wekt het kabinet de indruk dat het iets te verbergen heeft.

Voor een herstel van vertrouwen tussen overheid en burger en vooral ook tussen burger en Europa is dat niet goed. Kan het kabinet nog eens uitleggen waarom dit grote risico is genomen?

Een tussenbalans opmakend moet ik vaststellen dat het door het kabinet gevolgde proces als volstrekt onvoldoende moet worden beoordeeld. Ook het feit dat wij vandaag zo snel na het consent van de Tweede Kamer het debat over de goedkeuringswet voeren roept vragen op. Een snelle parlementaire goedkeuring moet blijkbaar bijdragen aan een herstel van de opgelopen reputatieschade in Europa. De vraag is of de gebruikelijke zorgvuldigheid van wetgeving daaraan moet worden opgeofferd en met name of hiervan thans ook werkelijk sprake is. Graag hoor ik hoe het kabinet de nu gevolgde, ongebruikelijk snelle procedure waardeert. 

Vervolgens wil ik in alle ruimhartigheid aangeven dat de D66-fractie en het kabinet in ieder geval op één punt niet van mening verschillen: het Hervormingsverdrag verdient de goedkeuring van de Staten-Generaal. D66 steunde het Grondwettelijke Verdrag als een essentiële stap in de ontwikkeling naar een beter Europa en ziet geen enkele reden, nu dit Hervormingsverdrag inhoudelijk dezelfde institutionele en functionele regelingen bevat, thans een andere afweging te maken. Het feit dat het grondrechtelijke Handvest niet rechtstreeks is gecodificeerd en dat het niet tot één intergaal verdrag is gekomen nemen wij nu maar voor lief.

Ik ga nog een stap verder. Mijn fractie deelt ook de opvatting van het kabinet over de overbodigheid van de aangenomen amendementen inzake een partieel parlementaire instemmingsrecht en de procedure van het behandelingsvoorbehoud. In onze visie is voor een instemmingsrecht in beginsel geen plaats meer nu het zogeheten democratisch deficit in Europa grotendeels is opgeheven door het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement. Ons staatsrecht kent bovendien voldoende instrumenten om de politieke verantwoordelijkheid van het kabinet ook op dit punt te activeren.

Mijn fractie vond de pleidooien voor een behoud van een instemmingsrecht en de invoering van een behandelingsvoorbehoud nogal defensief van toon, zelfs in de huidige tijdgeest, waarin weer wat meer naar binnen wordt gekeken.

Dat brengt mij op de toekomst van Europa.

In de eerste plaats de situatie op korte termijn: de Ierse kwestie. Wij zijn het eens met het kabinet dat de reflex van de tegenstanders van het verdrag om pas op de plaats te maken met de goedkeuringsprocedure of de wet zelfs in te trekken omdat het verdrag `dood' zou zijn niet moet worden gevolgd, al had het debat over de goedkeuring wat ons betreft ook na de vakantie kunnen plaatsvinden. In de andere betrokken lidstaten wordt het ratificatieproces eveneens terecht voortgezet.

Wij begrijpen op zichzelf best dat het kabinet niet de neiging heeft in dit stadium uitspraken te doen over mogelijke oplossingen. Toch wil mijn fractie, betrokken als zij zich voelt bij de Unie, het kabinet vragen of er Nederlandse initiatieven worden overwogen die een oplossing dichterbij brengen. Ik heb de minister van Buitenlandse Zaken tijdens een radio-uitzending horen zeggen dat Ierland een probleem van allen is. Een terechte uitspraak, maar ook een uitspraak die een verplichting schept.

Een verplichting om namens de Nederlandse regering een actieve rol te spelen om de ontstane impasse te doorbreken. Dat zou de ontstane reputatieschade voor Nederland wel eens meer kunnen herstellen dat twee maandjes eerder ratificeren. Graag vraag ik de minister van BuZa of hij bereid is dat pad van actieve interventie op te gaan en welke mogelijkheden hij ziet het proces weer vlot te trekken.

Er van uitgaande dat er een oplossing komt die de continuïteit van de Unie waarborgt wil ik in de tweede plaats graag enige opmerkingen maken over de betekenis van het verdrag op de langere termijn. Is het Verdrag van Lissabon nu een trendbreuk of is het de uitdrukking van de continuïteit in de Europese ontwikkeling? In zijn ontstaanswijze is het een Europees verdrag in de klassieke zin van het woord. Veel onderhandelingen en meningsverschillen en als gevolg daarvan complexe teksten.

Inhoudelijk worden substantiële hervormingen in gang gezet, zowel in institutionele als in functionele zin. Daarmee markeert dit verdrag wel degelijk een nieuwe fase in de Europese ontwikkeling, hoe paradoxaal dat ook klinkt in een van Euroscepsis en nationalisme doortrokken tijdgeest.

Veel zal dus afhangen van de lidstaten als `masters of the treaty'. Mijn fractie meent dat Nederland daarin een prominente rol moet spelen. Voor Nederland, als een van de zes oorspronkelijke oprichters van de Europese Gemeenschap, is dat een onontkoombare verantwoordelijkheid en een dure plicht.

Het kabinet spreekt inmiddels meer over Europese samenwerking dan integratie, en lijkt zich nogal protectionistisch op te stellen ten aanzien van de typisch Nederlandse verworvenheden van onze verzorgingsstaat en het onderwijs. Daarmee raken wij verder verwijderd van de Grondwettelijke opdracht aan de regering om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Daarmee maken wij ons tevens los van een lang gekoesterde traditie en dreigen wij onze reputatie en onze daarmee verbonden positie in Europa te verliezen.

Vraagt de politieke realiteit van dit moment nu werkelijk om een meer terughoudende, intergouvernementele benadering van Europa? De tijd van bevlogen concepten en ambitieuze eindperspectieven lijkt inderdaad voorbij en het zogenaamde finaliteitsdebat is vrij geruisloos van de agenda afgevoerd. Er is en komt geen Europese staat, maar er is intussen wel een Europese rechtsorde en er functioneert ook een politiek systeem. De lidstaten hebben zich daaraan gebonden en daardoor is de nationale soevereiniteit materieel niet meer ongedeeld en absoluut.

Een belangrijke vraag is nu of de Unie een noodzakelijke voorwaarde zal blijken voor de continuïteit en de stabiliteit van de Europese staten in de 21e eeuw. Het snel en ingrijpend veranderende wereldbeeld, ik noem kortheidshalve China en India, zal de onderlinge afhankelijkheid van de Europese landen waarschijnlijk vergroten. Dat maakt een verdere ontwikkeling van de Unie relevant en gerechtvaardigd, maar bevestigt tegelijkertijd de noodzaak van een sterkere democratische inbedding.

Niet alleen de Nederlandse bevolking, maar alle Europese burgers moeten absoluut beter bij de Unie worden betrokken. Dat vraagt niet alleen om een betere communicatie. Het vraagt meer politisering van de Europese besluitvorming en politisering vraagt democratische en rechtsstatelijke waarborgen.

In dat licht wil ik wijzen op de gedachte van de EU als een Unie van staten én burgers, die onlangs in het NJB werd uitgewerkt. Al in de preambule van het Verdrag van Rome spraken de zes `founding fathers' in 1957 de wil uit een hechter verband tussen de staten en de volkeren van Europa tot stand te brengen. Het Hof van Justitie stelde in 1963 vast dat de Gemeenschap een nieuwe rechtsorde vormt die zowel de lidstaten als de burgers raakt. In 1979 kwam het kiesrecht voor het Europees Parlement en in 1992 merkte het Verdrag van Maastricht de burgers van de lidstaten aan als burgers van de EU.

Het Handvest van de grondrechten is de meest recente aanwijzing van de betekenis van de burgers in de Unie. De grondrechten drukken echter slechts een element van de rechtsstatelijkheid van de Unie uit. Democratie is de uitdrukking van de volkssoevereiniteit en dat gegeven maakt de idee van de Unie van staten en burgers extra interessant. Het dwingt tot een verdergaande positionering van de burger in de Unie dan via communicatie en uitleg. Het vraagt om de mogelijkheid om naast het kiesrecht voor het Europees Parlement een rechtstreekse, daadwerkelijke en beslissende inbreng te hebben in de besluitvorming en het beleid. Graag vraag ik het kabinet of het niet een goede gedachte zou zijn een ontwikkeling in gang te zetten naar de invoering van de figuur van een Europees referendum.

Ik ga naar een afronding.

De D66-fractie onderschrijft niet en betreurt zeer de op een gelegenheidsargumentatie gebaseerde opvatting van het kabinet dat het Verdrag van Lissabon dusdanig afwijkt van het Grondwettelijke Verdrag, dat met een goedkeuringsprocedure zonder een tweede referendum kon worden volstaan.

De fractie roept het kabinet op een actieve rol te spelen in de oplossing van het Ierse probleem.

Wij vragen het kabinet ook een prominente rol te blijven spelen in de voorhoede van Europese lidstaten die naar een verdere ontwikkeling en versterking van de Unie streven.

Tot slot dringen wij er bij het kabinet op aan op een serieuze wijze werk te maken van een verdere democratisering van Europa, als een Unie van staten en burgers.

Meer over...

Deel dit item: