BIJDRAGE FRACTIE D66 AAN PLENAIR DEBAT WETSVOORSTEL 30308

(WET INBURGERING)

21 november 2006

Prof. mr. J.W.M. Engels

De voorgestelde regeling over inburgering in de Nederlandse samenleving bezorgt de fracties van D66 en OSF de nodige hoofdbrekens. Niet omdat wij in het algemeen tegen inburgering zijn als instrument van integratie. Uit een oogpunt van maatschappelijke participatie zien wij de noodzaak dat vreemdelingen – zowel nieuw- als oudkomers – beschikken over de nodige taalvaardigheid en kennis van de Nederlandse samenleving. Het is echter het verplichtende karakter van het nieuwe inburgeringsstelsel dat onze beide fracties voor grote vraagtekens stelt. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij dat ook al sterk benadrukt. Dit voorstel faciliteert aan de ene kant inburgering, maar koerst aan de andere kant op resultaat. Wie niet wil inburgeren krijgt te maken met verschillende handhavingsinstrumenten. Nu het wetsvoorstel daarmee op cruciale onderdelen elementen bevat van inburgering onder dwang zien wij ons gesteld onder de fundamentele vraag of wij dat voor onze rekening kunnen en willen nemen. Het lijkt mij niet meer dan fair om dit dilemma aan het begin van mijn bijdrage helder aan te geven.

De aarzelingen van onze beide fracties ten aanzien van inburgering op basis van verplichtingen en sancties beginnen al bij de vraag naar de noodzaak daarvan. Natuurlijk hebben wij de verwijzing naar bijvoorbeeld de commissie-Blok gezien. Toch rijst in het licht van de dynamiek van de maatschappelijke ontwikkeling de vraag of de maatschappelijke noodzaak om tot een meer resultaatgerichte inburgering te komen naar de huidige stand van zaken nog wel net zo groot is als bij de start van dit wetsvoorstel leek. Naar de mening van de fracties namens welke ik spreek is de vraag gerechtvaardigd of het algemene klimaat rondom vreemdelingenbeleid en integratie nog wel gediend is met een verdere aanscherping of verharding van regelgeving. Is het niet tijd voor een iets meer ontspannen omgang met de culturele diversiteit, zoals iemand het laatst formuleerde? Wij pretenderen immers een democratische rechtsstaat en een open en beschaafde samenleving te zijn, waarin fundamentele rechten en vrijheden en de gelijkwaardigheid van mensen een belangrijke plaats innemen. Vanuit dat perspectief is het sterk de vraag of wij de inburgering van nieuwkomers zo sterk in de sleutel van plichten en sancties moeten plaatsen. Het is daarnaast de vraag in hoeverre wij in het integratiedebat zo sterk de nadruk moeten leggen op de Nederlandse gebruiken en tradities. Onze cultuur is al eeuwenlang beïnvloed door ontmoetingen met andere culturen en bovendien in zichzelf in veel opzichten behoorlijk gedifferentieerd. Uiteindelijk is het zo dat de integratie van immigranten een tweezijdig proces is, waarbij met andere woorden in wezen ook de autochtone bevolking betrokken is. Graag zou ik de minister willen vragen vanuit de genoemde gezichtspunten nog eens te beargumenteren waarom het noodzakelijk is het inburgeringsstelsel in te kleden met de voorgestelde dwangelementen.

In antwoord op onze in het Verslag geuite bezorgdheid over het verplichtende karakter van het wetsvoorstel heeft de minister aangegeven dat het voorgestelde inburgeringsstelsel niet al te zeer steunt op de gedachte dat het alleen werkt op basis van verplichtingen en sancties. Zo wijst de minister op positieve prikkels als de mogelijkheid van leningen en vergoedingen en het aanbieden van inburgeringsvoorzieningen aan bijzondere groepen. Daarnaast vestigt de minister de aandacht op de tijdelijke ministeriële regeling vrijwillige inburgering 2007, die het mogelijk maakt voor inburgeringsbehoeftigen gebruik te maken van inburgeringsvoorzieningen.

Op zichzelf genomen zijn deze constateringen van de minister juist. Onze fracties hebben echter nadrukkelijk gevraagd of bepaalde inburgeringsstandaarden darnaast niet eenvoudiger en effectiever zouden kunnen worden bereikt door een verbinding van cursussen en stages met beloningssystemen. Zouden immigranten uiteindelijk niet eerder en ook beter vertrouwd raken met de Nederlandse taal en cultuur als zij daarin worden gestimuleerd in plaats van daartoe gedwongen? De minister heeft op zichzelf genomen oog voor de mogelijkheid combinaties van voorzieningen in te zetten, zoals reïntegratie- en onderwijstrajecten. Toch vormen deze opties blijkbaar onvoldoende aanleiding het verplichtende karakter te verzachten. Onze fracties zijn niet overtuigd dat de minister met het daarmee manifest geworden cruciale onderscheid tussen inburgeringsplichtigen en inburgeringsbehoeftigen de juiste weg is ingeslagen. Graag zouden wij om die reden een nadere reactie van de minister op dit punt vernemen.

Tot de belangrijkste pijlers van het nieuwe inburgeringsstelsel behoort het voorgestelde handhavingsinstrumentarium. Zonder sancties zou een verplichtend en resultaatgericht inburgeringssysteem niet kunnen werken, zo stelt de minister. Om die reden roept het wetsontwerp een stelsel van bestuurlijke boetes in het leven om de naleving van de geformuleerde inburgeringsplicht veilig te stellen. De fracties van D66 en OSF hebben in het Verslag gevraagd de plaats en betekenis van de bestuurlijke boete nog eens nader te verduidelijken. Graag wil ik beginnen mijn waardering uit spreken voor de uitvoerige behandeling van de opgeworpen kwestie. Daaruit blijkt dat de minister de aarzelingen van onze fracties ten aanzien van dit essentiële punt herkent en erkent en dat stellen wij op prijs.

Uitgangspunt van het sanctiestelsel is volgens de minister dat slechts boetes worden opgelegd waar dat passend en rechtvaardig is. In het wetsvoorstel is inderdaad rekening met ook in het EVRM gecodificeerde beginselen als ‘geen straf zonder schuld’ en ‘ne bis in idem’. Dit komt ook tot uitdrukking in het verwijtbaarheidsvereiste en het feit dat de boete niet is gefixeerd op een vast bedrag. Gemeentebesturen zijn wettelijk gehouden de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van het feit, de mate van verwijtbaarheid en daarbij rekening te houden de omstandigheden.

Op zichzelf genomen valt te prijzen dat voor gemeenten hiermee de nodige beleidsvrijheid is gelaten bij de toepassing van het boetestelsel. De wettelijk verplicht vast te stellen raadsverordening is bedoeld om via de vaststelling van verschillende boetebedragen bij verschillende overtredingen van de inburgeringswet een bij de lokale situatie aansluitend boetebeleid vast te leggen. De Grondwet en binnenkort ook de Awb verplichten de wetgever overigens de maximale boetebedragen in de wet op te nemen. Het punt is echter dat aan het streven gemeenten hun boetebeleid zoveel mogelijk te laten afstemmen op hun eigen, specifieke inburgeringsproblematiek een duidelijke grens is gesteld. Gemeenten zijn verplicht de inburgeringsplicht stelselmatig te handhaven en daarbij bestuurlijke boetes op te leggen. De beleidsvrijheid van gemeentebesturen gaat dus niet zover dat zij om hen moverende redenen kunnen afzien van handhaving en beboeting. Evenmin is het mogelijk dat een gemeenteraad, bijvoorbeeld die van Smallingerland, in de lokale inburgeringsverordening de boetemaxima stelselmatig op nul zou stellen. Graag zou ik de minister willen vragen of zij voornemens is gemeenten op dit punt te gaan belasten met een bureaucratisch stelsel van monitoring en rapportages.

Van de inburgeringsplicht kan worden afgezien ingeval van geestelijke of lichamelijke belemmeringen en ten aanzien van personen die redelijkerwijs nimmer in staat geacht moeten worden het examen te halen. De inburgeringsplicht kan worden opgeschort op grond van onvoorziene en buiten de risicosfeer liggende omstandigheden. Bij de toepassing van bevoegdheden als de verlenging van de examentermijn, de ontheffing van de inburgeringsplicht en het opleggen van een boete is het criterium verwijtbaarheid relevant. Blijkens pagina 31 van de Memorie is daarbij, als ik het goed samenvat, vooral de attitude van de inburgeringsplichtige van belang. Zolang men mee wil werken maar niet slaagt zal moeilijk van verwijtbaarheid kunnen worden gesproken. Maar uiteindelijk bepaalt het college van B en W of er sprake is van verwijtbaarheid en welke reactie daarbij past: termijnverlenging, ontheffing of boete. Graag zou ik de minister willen vragen of de wet het in haar ogen toelaat dat colleges van B en W in de handhavingspraktijk stelselmatig afzien van het opleggen van een boete. En wat betekent het antwoord van de minister voor de effectiviteit van de bestuurlijke boete?

In de schriftelijke voorbereiding hebben de fracties van D66 en OSF aandacht gevraagd voor de internationaal- en Europeesrechtelijke houdbaarheid van het wetsvoorstel. Ook op dit punt heeft de minister uitvoerig geantwoord. Niettemin blijven wij ons afvragen of het discriminatieverbod in art. 9 van de de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en de gelijke behandelingsbepaling in art. 11 van de Richtlijn 2003/109/EG betekenen dat Turkse burgers en langdurig ingezeten derdelanders, die deze status in Nederland of elders verkregen, net als Nederlanders niet tot inburgering kunnen worden verplicht. Een bevestigend antwoord zou betekenen dat deze categorieën onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders aanspraak kunnen maken op het cursusaanbod van de Regeling vrijwillige inburgering 2007. Graag vraag ik de minister of het niet verstandig zou zijn te wachten met de invoering van dit wetsvoorstel totdat de Raad van State en de Europese Commissie advies hebben uitgebracht over de vraag of de inburgeringsplicht ten aanzien van genoemde categorieën in overeenstemming is met het communautaire recht.

Als laatste wil ik nog ingaan op de implementatieproblematiek zoals door onze fracties aangesneden in het Verslag. De gemeenten geven blijkens hun brief van 16 november tot op de dag van vandaag aan slechts tot een zorgvuldige uitvoering van de wet te kunnen komen als deze per 1 april 2007 in werking treedt. Zij wijzen daarbij op in de Code interbestuurlijke verhoudingen gemaakte afspraken over een minimale invoeringstermijn van drie maanden voor door gemeenten uit te voeren wetten. De minister stelt dat als gevolg van intensieve departementale ondersteuning via het zogeheten Frontoffice Inburgering en gelet op de in de wet opgenomen termijnen die gemeenten bij de uitvoering van hun taken ter beschikking staan gemeenten over voldoende ruimte beschikken om vanaf 1 januari a.s. de wet te kunnen invoeren en uitvoeren. De kwestie is echter dat gemeenten op het punt van de invoering vooral ook tijd nodig hebben om achtereenvolgens de interne organisatie en infrastructuur in te richten, de verordening vast te stellen, de noodzakelijke begrotingswijzigingen tot stand te brengen, de aanbestedingsprocedure te starten en de inkoop te regelen. Daar komt bij dat de gemeenten per 1 januari a.s. nog meer invoeringstrajecten hebben te lopen. In dat licht wil de minister vragen of zij bereid is het tijdstip van inwerkingtreding van de wet te verschuiven naar 1 april 2007.

Meer over...

Deel dit item: