De fractie van D66 ziet de noodzaak van een verbetering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Met het kabinet menen wij dat daarvoor een slagvaardige bestuursorganisatie nodig is met een eenduidige regeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dat voor dat doel wetgeving is ontwikkeld juichen wij dan ook toe.

Mijn fractie heeft echter een aantal ernstige bedenkingen tegen de gekozen bestuurlijke figuur voor de in dit wetsvoorstel ontwikkelde veiligheidsregio. Deze bedenkingen richten zich in de eerste plaats op de democratische legitimatie en de politieke controle van de veiligheidsregio als vorm van verlengd lokaal bestuur. In de tweede plaats hebben wij grote moeite met het feit dat met deze stap opnieuw geen perspectief wordt geboden op een meer samenhangende en consistente aanpak van de urgente problemen van slagvaardigheid, democratische grondslag en bestuurlijke drukte in het middenbestuur.

Met name op deze punten heeft mijn fractie in de schriftelijke voorbereiding een uitvoerige inbreng geleverd en indringende vragen gericht aan de minister. Aan elk van de aangesneden thema’s ligt een aantal fundamentele, voornamelijk staatsrechtelijke beginselen van ons politiek-bestuurlijke systeem ten grondslag. In de hoofdzaak betreft dat in de eerste plaats de uitgangspunten van de bestuurlijke hoofdstructuur, te weten drie bestuurslagen met een direct gekozen volksvertegenwoordiging als bron van democratische legitimatie en politieke controle en een integraal pakket van sturende en plannende taken en bevoegdheden. In de tweede plaats betreft dat de vormgeving van de verhouding tussen bevoegdheden en politieke verantwoordelijkheden.

De antwoorden van de minister blijven ons op enkele belangrijke onderdelen voor problemen plaatsen. Op die onderdelen wil ik mijn inbreng toespitsen. Het gaat om onderdelen die voor mijn fractie zwaar wegen voor de bepaling van ons eindoordeel.

In de eerste plaats blijft voor mijn fractie de vraag in hoeverre de nu geconstrueerde  veiligheidsregio zich verhoudt tot onze bestuurlijke hoofdstructuur en in hoeverre de voorgestelde veiligheidsregio in het licht van een in dat perspectief te verwachten modernisering van de bestuurlijke organisatie voldoende toekomstgericht is.

De doelstelling van het kabinet om meer samenhang te brengen in het veiligheidsbeleid is maar gedeeltelijk geslaagd. De functie van de regio blijft beperkt tot rampenbestrijding en crisisbeheersing; op basis van het coalitieakkoord blijven de politieregio’s voorshands in de huidige, problematische constellatie functioneren en is ook afgezien van de verplichte regionalisering van de brandweer. Maar het belang van een integrale veiligheidszorg (criminaliteitsbestrijding, hulpverlening, overlastbestrijding, handhaving openbare orde, aanpak terrorisme en fysieke veiligheidszorg) is uit een oogpunt van kwaliteitsverbetering evident. Op dit moment zijn deze onderdelen ondergebracht bij een veelheid aan instituties.

Mijn fractie heeft sterk de indruk dat het proces naar een verdere integratie wordt bemoeilijkt door bestuurlijke onwil en politieke verdeeldheid, zowel op centraal niveau als in het veld. In haar reactie op deze observatie bevestigt de minister paradoxaal genoeg onze indruk. Een brede integratie van het veiligheidsdomein is naar de mening van het kabinet niet aan de orde en de door D66 gesignaleerde politiek-bestuurlijke onwil en functionele concurrentie staat voor het kabinet buiten de werkelijkheid. Die reactie deed ons denken aan de inmiddels legendarische uitspraak: “dat is ook een mening en wij hebben daar een ander beeld bij”.

Het moge zo zijn dat dit kabinet elke discussie over een herinrichting van ons binnenlands bestuur voor vier jaar op slot heeft gezet, maar de het vraagstuk naar een herijking van de huidige schaal en taakverdeling in ons bestuurlijk stelsel is intussen urgenter dan ooit en om die reden ook door andere fracties geadresseerd. Deze Kamer heeft niet voor niets advies gevraagd aan de Raad voor het Openbaar Bestuur over een centraal thema binnen dit vraagstuk, nl. de spanning in de verhouding tussen taak en schaal.

Ook de lopende ambtelijke heroverwegingen over het openbaar bestuur beloven niet veel goeds voor hen die blijven geloven in de status quo van onze bestuurlijke structuur. Wij hebben begrepen dat de bewindslieden van BZK intussen ook zelf advies hebben gevraagd aan de ROB over de toekomstige bestuurlijke inrichting van ons land. Graag vraag ik de minister nog eens te reflecteren op de betekenis van wetsvoorstel in relatie tot de verdere ontwikkeling van onze bestuurlijke organisatie in het algemeen. Anders gezegd: beziet het kabinet de in dit voorstel ontwikkelde figuur als grondslag voor een structureel eindperspectief op een integraal veiligheidsbestuur, of als een eerste en op dit moment haalbare stap tot een meer integrale herinrichting van het middenbestuur als geheel?

In de tweede plaats blijven wij aarzelen over de gekozen bestuurlijke structuur als zodanig. De regering verdedigt de keuze voor verlengd lokaal bestuur omdat daarmee wordt voortgebouwd op de bestaande wetgeving en omdat de zorg voor de veiligheid bij uitstek een lokale taak is. Vooral dat laatste argument blijft verbazen. De minister erkent dat de gemeentelijke capaciteit, kennis en deskundigheid te kort schieten en dat gemeenten te klein zijn voor de aanpak van rampen en crises. Dat betekent inderdaad dat schaalvergroting naar regionaal niveau noodzakelijk is om voldoende bestuurskracht en professionaliteit te genereren. Maar welk regionaal niveau en welk type schaalvergroting?

Geredeneerd vanuit de bestuurlijke logica van de bestuurlijke hoofdstructuur (drie democratisch gelegitimeerde lagen van algemeen en integraal bestuur) liggen antwoorden in de sfeer van intergemeentelijke samenwerking niet voor de hand. De bezwaren tegen WGR-constructies zijn immers talrijk en ernstig: een mistige vierde bestuurslaag met een hooguit indirecte democratische legitimatie, een toename van de bestuurlijke drukte, een grote mate van vrijblijvendheid, gebrek aan slagvaardigheid, grote afstand tot gemeenteraden en daarmee een gebrekkige politieke verantwoording en controle en het probleem van de functionele spanning in de positie van regionale gemeentebestuurders.

Het consistente bestuurlijke antwoord op problemen van schaal en bestuurskracht is volgens de fractie van D66 het onderbrengen van een taak met bijbehorende bevoegdheden naar een algemeen bestuursniveau dat wel over de vereiste schaal en bestuurskracht beschikt, lokaal of regionaal. Maar ook op dit punt lezen wij in de MvA antwoorden die – samengevat – inhouden dat het kabinet alles goed heeft afgewogen en gemotiveerd en dat de fractie van D66 met verkeerde ambities een verkeerde discussie wil voeren. Op de door velen gedeelde bezwaren tegen samenwerkingsfiguren wordt niet inhoudelijk ingegaan. Wij ontwaren slechts verwijzingen naar de bestaande wetgeving en praktijk.

Tegelijkertijd erkent de minister de bijzondere, niet systeemconforme inrichting van de veiligheidsregio onder vigeur van de WGR. Op een aantal belangrijke punten bevat het voorstel verplichtingen die de autonome beleidsvrijheid van gemeentebesturen substantieel inperken en is sprake van een structuur met een centraal opgelegde institutionele en functionele invulling van de veiligheidsregio. De D66-fractie meent dat in die zin de veiligheidsregio in wezen een tamelijk kunstmatig en hybride model is, waarin elementen van zowel verlengd lokaal bestuur als functioneel bestuur geforceerd met elkaar vervlochten zijn geraakt. Daarmee erkent de minister in wezen dat de reguliere WGR-constructie op het punt van de  slagvaardigheid ernstig te kort schiet. Graag vragen wij de minister hierop nog eens in te gaan.

Naast het gebrek aan slagvaardigheid vormt ook de democratische legitimatie van de veiligheidsregio’s een probleem. Deze kwestie hangt naar het oordeel van de D66-fractie samen met het belangrijke staatsrechtelijk beginsel dat er een evenwicht  behoort te zijn tussen de aard en omvang van de bevoegdheden en de democratische grondslag van bestuursorganen. Hoe zwaarder de bevoegdheden, hoe zwaarder de eisen aan de democratische legitimatie, en omgekeerd. Vormen van interbestuurlijke samenwerking beschikken zoals gezegd slechts over een indirecte democratische legitimatie.

Terecht heeft de Raad van State in dat licht een fundamentele opmerking gemaakt over de relatie tussen de bovengemiddelde zwaarte van de taken van de veiligheidsregio als WGR-constructie en het ontbreken van een rechtstreekse, dat wil zeggen door de kiezers verstrekte democratische legitimatie. 

Met haar interessante opmerking dat de democratische legitimatie slechts indirect behoort te zijn omdat anders een vierde bestuurslaag ontstaat bevestigt de minister niettemin precies het kerndilemma in deze kwestie.

Wat ons in de kern verdeeld houdt is nu precies het antwoord op deze vraag. De minister accepteert de indirecte democratische grondslag en houdt vol dat dit niet tot een democratisch tekort leidt.  D66 meent dat dit democratische tekort noopt tot keuzes voor een volwaardige bestuurslaag in plaats van een hulpstructuur of een functionele bestuursvorm. Op zijn minst menen wij dat wanneer, zoals met de veiligheidsregio, niet voor onderbrenging in een volwaardige bestuurslaag wordt gekozen, het democratische tekort van een indirecte legitimatie en daarmee een beperkte politieke controle niet moet worden genegeerd of weggepraat, maar als een reële onvolmaaktheid moet worden erkend en zo nodig politiek geaccepteerd. Graag vraag ik de minister nog eens nader op punt van de democratische inbedding in te gaan, zodat wij daar wellicht tot een meer complementaire vaststelling komen.

Ons derde hoofdbezwaar heeft betrekking op de invulling van het stelsel van de politieke verantwoordelijkheid en de democratische controle. Dit stelsel wordt bepaald door de structuurprincipes van het verlengd lokaal bestuur. Het afleggen van verantwoordelijkheid door bestuurders aan een volksvertegenwoordigend orgaan is een hoeksteen van democratisch bestuur en vormt als zodanig een basisprincipe van ons staatsrecht. Bestuurlijke ambtsdragers leggen verantwoording af over het door hen gevoerde bestuur aan het volksvertegenwoordigende orgaan dat is belast met de controle op dat bestuur. Om die controle effectief te kunnen uitoefenen beschikt een volksvertegenwoordigend orgaan over een ultieme sanctie in de vorm van het verlenen van politiek ontslag.

In bestuurlijke samenwerkingsfiguren vormen democratische legitimatie en politieke controle echter een fundamenteel en structureel probleem. Dat geldt overigens ook voor vormen van functioneel bestuur. In dit type hulpstructuren staan de deelnemende gemeenteraden immers slechts in een formele relatie tot de bestuurders van de gemeenschappelijke regelingen. Zij kunnen alleen de collegeleden van de eigen gemeente ter verantwoording roepen, die zich vervolgens kunnen beroepen op of zelfs verschuilen achter in de regionale besturen genomen besluiten.

Men kan op zichzelf dit tekort verschillend beoordelen. De minister weegt het democratische tekort en de politieke verantwoording anders, zo blijkt uit de MvA. De veiligheidsregio heeft in haar ogen maar weinig bevoegdheden, vervult geen zelfstandig veiligheidsbeleid en ondersteunt gemeenten slechts in het lokale veiligheidsbeleid. De belangrijkste bevoegdheden blijven bij de gemeenten. Die voorstelling van zaken zet de zaak echter teveel op zijn kop. Een veiligheidsregio met een publieke kerntaak als de veiligheidszorg en met bevoegdheden van eenhoofdige doorzettingsmacht van benoemde bestuurders vergt een meer transparant en effectief verantwoordelijkheidssysteem. Wij vinden het in het voorstel opgenomen regime in dat licht nog steeds volstrekt ontoereikend.

De voorzitter van de veiligheidsregio heeft een inlichtingenplicht richting de betrokken raden, maar deze is natuurlijk zeer vrijblijvend. De enige sanctiemogelijkheid voor een gemeenteraad is het ter kennis aan de minister brengen van een negatief oordeel. De minister beslist uiteindelijk als vertegenwoordiger van de Kroon over de aanstelling van de voorzitter, waarbij de mogelijke inschakeling daarbij van de in het verband van de veiligheidsregio nauwelijks over een positie beschikkende commissaris van de Koningin een wonderlijk element is. In wezen speelt het gehele verantwoordingsproces zich volgens eeuwenoude Nederlandse tradities grotendeels af binnen de kringen van benoemde ambtsdragers en hebben de democratisch gekozen organen die normaliter het primaat hebben en de eindverantwoordelijkheid dragen slechts een marginale rol.

De minister acht de regeling verdedigbaar is omdat uiteindelijk geen sprake is van regionale taken en rollen, maar van lokale gezagsbevoegdheden door een lokale bestuurder (burgemeester), waarover de verantwoording primair in de betrokken gemeenteraden plaatsvindt. Dit is een voorbeeld van onze waarneming dat het kabinet de begrippen lokaal en regionaal niet consequent hanteert en daarmee onvoldoende scherp het precieze karakter van de veiligheidsregio definieert. Bovendien heb ik hiervoor al gewezen op de slechts formele invloed van het lokaal bestuur en de gebrekkige democratische legitimatie en controle op regionaal niveau. Het is voor mijn fractie dan ook moeilijk te begrijpen waarom de regering meent in het licht van dit democratische tekort een voor de gezagsuitoefening op bovenlokaal niveau ordelijk en verantwoord systeem te hebben ontwikkeld.

De reactie van de minister op dit punt in de MvA is ronduit teleurstellend. Omdat in haar ogen de introductie van het bovenlokaal gezag los staat van de keuze voor de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur, is het onjuist – zoals zij de D66-fractie verwijt – om op grond van bezwaren tegen

de invulling van het bovenlokaal gezag negatief te oordelen over de gekozen figuur van verlengd lokaal bestuur. Een verwijt met een omgekeerde redenering – u bent tegen verlengd lokaal bestuur en daarom ook tegen bovenlokaal gezag - treft ons overigens niet. Wij betreuren dat eigenlijk wel een beetje, want mijn fractie waardeert spitsvondigheid en humor zeer.

Voor de discussie is het jammer dat de minister in het misverstand is blijven steken dat wij ernstige bezwaren koesteren tegen samenwerkingsstructuren en om die reden tegen bovenlokaal gezag zouden zijn. Anders dan de minister denkt is binnen de D66-fractie allerminst sprake van een vermenging van twee discussies, althans niet wat dit wetsvoorstel betreft. Wel zien wij een verband tussen de bevoegdheidstoedeling binnen de veiligheidsregio en de daaraan gekoppelde verantwoordelijkheidsstructuur. Die relatie is opgehangen aan het staatsrechtelijke adagium “geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid en geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid”.

Voor alle duidelijkheid: met de Raad van State zien en aanvaarden wij op regionaal niveau eenhoofdig bovenlokaal gezag, inclusief een onmiddellijke overgang van bevoegdheden met doorzettingsmacht, als een noodzakelijke figuur ingeval van bovenlokale rampen en crises. De regering heeft in tweede instantie op regionaal niveau de voorzitter van de veiligheidsregio als zodanig gepositioneerd.

De D66-fractie heeft geen behoefte hier nader op de motivering van deze keuze in te gaan. Wel wil ik benadrukken dat het kabinet met deze ‘superburgemeester’ een in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen nogal vergaande constructie introduceert, waarin binnen een stelsel van in beginsel gelijkwaardige gemeenten en burgemeesters in bijzondere omstandigheden één burgemeester hiërarchisch boven de andere komt te staan.

De crux van onze bedenkingen op dit punt is – samengevat - dat de democratische inbedding en het gekozen verantwoordelijkheidsregime binnen de figuur van verlengd lokaal bestuur te zwak zijn. Ik vraag de minister nadrukkelijk, mede met het oog op de wetsgeschiedenis die wij hier schrijven, op onze staatsrechtelijke en bestuurlijke  bedenkingen een fundamentelere reactie te geven dan in de MvA.

Voor ons vierde punt keer ik weer terug naar de positie van de gemeenteraden. Wij hebben een  vraagteken gezet bij de mogelijkheden van betrokken gemeenteraden om vanuit hun sturende c.q. kaderstellende rol via de planvorming en het beleid van de veiligheidsregio te beïnvloeden. Het voorstel voorziet weliswaar in een verplichting voor veiligheidsregiobesturen om gemeenteraden te vragen om een inbreng in termen van lokale risico’s, beleidsprioriteiten en veiligheidsthema’s, maar het is sterk de vraag wat er van deze haalplicht overblijft na de regionale afweging van alle gemeentelijke voorstellen. De beschikbare middelen zijn immers niet oneindig.

Ook de ervaringen met de invloed van individuele gemeenteraden op het beleid van verlengd lokale besturen zijn in het algemeen niet van dien aard dat zich men op dit punt veel illusies moet maken. Men kan de burgemeester wel met een mandaat richting het bestuur van de veiligheidsregio sturen, zoals de minister op zichzelf terecht opmerkt,maar als aldaar anders wordt besloten is dat de politiek-bestuurlijke realiteit. Dat de raad daarop de burgemeester politiek of anderszins zou afrekenen lijkt, gelet op de algemene praktijk binnen intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, tamelijk fictief.

De minister is er tot ons genoegen goed in geslaagd te verduidelijken op welke wijze de haalplicht niettemin tot een redelijke verankering van de lokale wensen in het regionale beleidsplan kan leiden. Bepalend is de afwegingscultuur binnen een regiobestuur. Dat de raden aldus op een goede wijze worden betrokken bij het functioneren van de veiligheidsregio’s op zichzelf wel juist, maar dat is wel wat anders dan het uitoefenen van daadwerkelijke regie over het lokale veiligheidsbeleid. Het is van belang dat met elkaar vast te stellen.

Ik kom vervolgens op de positie en rol van de CdK. Voor de CdK is nog een rol als rijksorgaan is gereserveerd, waarvan de inhoud zal worden vastgelegd in de Ambtsinstructie. Het gaat met name om aanwijzingsbevoegdheden in de koude (voorbereidende) fase van de taakuitoefening van de veiligheidsregio en ten aanzien van de samenwerking binnen het RBT tijdens de warme (actuele) fase. Daarnaast kan de CdK een oordeel worden gevraagd in het geval dat een gemeenteraad een negatief oordeel over het handelen van de voorzitter van de veiligheidsregio ter kennis heeft gebracht bij de Minister.

Wij zijn de minister erkentelijk voor het feit dat zij onze observatie deelt dat hier sprake is van een centraliserende tendens. Gelet op het feit dat de toepassing van deze bevoegdheden alleen in bijzondere situaties aan de orde zal zijn, is deze centraliserende werking inderdaad beperkt. Ook in de reactie op onze vraag of de rol van de CdK in een conflict tussen de voorzitter van de veiligheidsregio en een gemeenteraad het toch al ingewikkelde stelsel van controle en verantwoording niet extra compliceert, kunnen wij ons wel vinden. De CdK volgt inderdaad van meer nabij het functioneren van het regionaal beleidsteam en de invulling van het bovenlokaal gezag door de voorzitter, die binnen het ambtsgebied van de CdK is benoemd. Het ligt dan inderdaad in de rede hem te betrekken bij een gevraagd oordeel over de loop van gebeurtenissen en de genomen besluiten.

Ik kom tot een afronding in eerste termijn. Wat is nu de inzet van de D66-fractie in dit debat? Wij zien in het voorstel een verbetering t.o.v. de bestaande situatie in termen van samenhang en slagvaardigheid. Maar er zijn ook ernstige tekortkomingen. De vraag is nu hoe daarmee om te gaan.

Wij zien twee opties. De eerste is dat we nu de voorgestelde stap zetten, en dat daarmee nadrukkelijk het signaal wordt afgegeven dat ook vervolgstappen naar een verdere integratie van veiligheidstaken op de leest van verlengd lokaal bestuur en functioneel bestuur geschoeid blijven. De tweede optie is deze stap naar een eerste verbetering nu te zetten, maar tegelijkertijd af te spreken om een fundamentele discussie te gaan voeren over een structurele aanpak van de problemen van bestuurskracht en bestuursdichtheid in het middenbestuur, en de verdere bestuurlijke integratie in het veiligheidsdomein in dat perspectief te plaatsen.  

Het zal duidelijk zijn dat de D66-fractie de tweede optie het meest verstandig vindt. Ik overweeg op dit punt een motie in te dienen. Maar wij zouden het plezierig vinden eerst te horen hoe de andere fracties hier tegen aan kijken en zijn uiteraard zeer benieuwd of de minister bereid is aan het in de tweede optie bedoelde proces leiding te geven.