Het roer moet om: tijd voor bundeling van ruimte en mobiliteit

Bundeling van verstedelijking heeft de afgelopen veertig jaar een positieve bijdrage geleverd aan de ruimte, de natuur, de mobiliteit, het milieu en de economie. De meest succesvolle strategie is verdichting: het bouwen in hoge dichtheden, op korte afstand van het centrum van de stedelijke gebieden en met een flankerend mobiliteitsbeleid.

door Rianne Zandee

Het beleid in de afgelopen kabinetsperiode betekent een trendbreuk met deze strategie. De Nota's Ruimte en Mobiliteit sturen op proces (decentralisatie) in plaats van op inhoud (visie). Onderzoek van de ruimtelijke plannen tot 2015 toont aan dat de spreiding van de verstedelijking toeneemt en de verdichtingsopgave in gevaar komt. Een samenhangende visie op ruimte en mobiliteit is nodig, die gericht is op het creëren van schaarste, selectiviteit en differentiatie, en die de erfenis van veertig jaar bundeling veilig stelt.

Bundeling als centraal paradigma in het ruimtelijke beleid

Sinds de tweede Nota Ruimtelijke Ordening uit 1966 is bundeling van verstedelijking niet meer weg te denken uit het ruimtelijke beleid (zie tekstkader). Met als belangrijkste doelen zuinig omgaan met de schaarse ruimte, het beschermen van open en waardevolle gebieden (zoals het Groene Hart) en het reduceren van automobiliteit en daaraan gerelateerde milieubelasting, wisselden in de afgelopen veertig jaar verschillende concepten elkaar af. Achtereenvolgens passeerden de groeikernen en groeisteden uit de jaren '70 (Tweede en Derde Nota Ruimtelijke Ordening), de compacte stad uit de jaren '80 (Derde Nota Ruimtelijke Ordening), de Vinex-wijken uit de jaren '90 (Vierde Nota Extra) en tenslotte de bundelingsgebieden binnen de Stedelijke Netwerken anno nu (Nota Ruimte, 2005), de revue.

Behalve van wisselende concepten is er in de loop van de jaren ook sprake van een slingerbeweging van centrumzoekende krachten (concentratie) naar centrumvliedende krachten (spreiding). De ene keer overheersen centrumzoekende krachten (Vierde Nota en Vinex), dan weer hebben centrumvliedende krachten de overhand (Tweede en Derde Nota, Nota Ruimte).

Definitie bundeling

Bundeling wordt hier opgevat als ruimtelijke concentratie van stedelijke en economische functies (wonen, werken, voorzieningen) en infrastructuur binnen een bepaald gebied.

Ruimtelijke concentratie van activiteiten kan op verschillende manieren plaatsvinden:

• - 

  monofunctioneel (voornamelijk één functie, bijvoorbeeld wonen of werken) en multifunctioneel (meerdere functies wonen, werken en voorzieningen gemengd);
• - 

  in hoge dichtheden en in lage dichtheden.

Tot slot kan nog onderscheid gemaakt worden naar de locatie waar bundeling plaatsvindt, namelijk binnen bestaande verstedelijking (inbreiding), direct aan de bestaande verstedelijking of daarbuiten (uitbreiding).

Verdichting succesvol

De afgelopen decennia was het bundelingsbeleid succesvol. Uit nationaal en internationaal onderzoek blijkt dat bundeling goed uitpakt voor ruimte, natuur, mobiliteit en milieu, vooral op lange termijn. Uit onderzoek van Karst Geurs blijkt dat zonder het gevoerde beleid verstedelijkingspatronen veel verspreider zijn zouden geweest. De omvang van het autogebruik was circa vijf tot tien procent hoger geweest met als gevolg een hogere uitstoot van emissies en geluid in stedelijke gebieden en natuurgebieden. Congestie zou zijn toegenomen en de potentiële bereikbaarheid van werk en bevolking was vijf tot enkele tientallen procenten lager geweest. Daarnaast zouden natuurgebieden sterker versnipperd zijn geweest door een toename van verstedelijking en autoverkeer.

Niet alle vormen van bundeling zijn even effectief. Als het gaat om het bereiken van de beoogde doelen. Succesvol beleid bestaat uit een mix van drie factoren: bouwen in hoge dichtheden, op korte afstand tot het centrum en flankerend mobiliteitsbeleid, gericht op schaarste. Zo zijn duurzame vormen van vervoer (lopen, fietsen en openbaar vervoer) aantrekkelijker in gebieden met hoge dichtheden, korte afstanden tot het centrum en de juiste aanvullende verkeer- en vervoermaatregelen, zoals het aanbieden van goed openbaar vervoer, in combinatie met een of andere vorm van prijsbeleid (parkeren, rekening rijden). Bovendien leidt bouwen in hoge dichtheden tot draagvlak voor voorzieningen, zoals winkels, scholen etc. De conclusie is dat verdichting veruit te prefereren valt boven uitbreiding van verstedelijking, zowel qua ruimtegebruik als qua beperking van de automobiliteit. Onderzoek van het Ruimtelijk Planbureau in 2005 naar evaluatie van het Vinexbeleid toont aan dat de zogenaamde Vinex- inbreidingswijken (nieuwbouw binnen de verstedelijkingscontour van 1971) het laagste scoren qua autogebruik en het hoogste qua openbaar vervoer gebruik. De Vinex uitbreidingslocaties daarentegen scoren het slechtst als het gaat om het aantal autokilometers en het gebruik van toch al zwaar belaste wegen.

Nota Ruimte: versnippering en spreiding

In de Nota Ruimte speelt bundeling van verstedelijking en infrastructuur nog steeds een belangrijke rol. Zo zijn er bundelingsgebieden aangewezen waarbinnen activiteiten ruimtelijk moeten worden geconcentreerd. En er blijft sprake van een verdichtingsopgave van veertig procent binnenstedelijk. Daarnaast geeft de Nota Ruimte echter de mogelijkheid aan gemeenten om te bouwen voor de eigen bevolking (migratiesaldo nul). Decentrale overheden gebruiken dit ambivalente beleid door enerzijds binnenstedelijke verdichting en verdichting rond stations te proclameren, maar anderzijds landelijk bouwen mogelijk te maken. Het gevolg: versnippering en spreiding. Een grote hoeveelheid kleine bouwplannen, verder weg van stedelijke centra en met een matige openbaar vervoerontsluiting. En juist dit type locaties genereren de hoogste automobiliteit, ook op wegen die dat qua capaciteit niet zo goed meer kunnen hebben. Een andere trend die analyse van de nieuwbouwplannen uit de Nieuwe kaart van Nederland laat zien is dat de concentratie van bedrijventerreinen bij op- en afritten van autosnelwegen onverminderd doorgaat. Daarentegen neemt bundeling van alle activiteiten (zowel wonen als werken) rond stations juist af

2015: Verdichtingsopgave onder druk.

Diezelfde analyse van plannen tot 2015 uit de Nieuwe kaart van Nederland geeft aan dat slechts dertig procent van alle plannen binnenstedelijk gerealiseerd zal worden in plaats van de beoogde veertig procent. Bovendien gaat het hier om plannen. Iedereen weet dat er verschil bestaat tussen plannen en uitvoering. Juist (her)ontwikkeling van binnenstedelijke locaties is moeizaam, duur en komt daarom slechts langzaam van de grond. Onlangs gaf minister Winsemius aan dat de Vinex doelstelling van een op de drie woningen binnen bestaand stedelijk gebied niet is gehaald; slechts een op de vier woning werd binnenstedelijk gerealiseerd. In hun visie op de inrichting van Nederland "Laten we Nederland mooier maken", stellen een aantal ondernemers het als volgt. "Zo zorgt de Nota Ruimte, met een focus op decentralisatie, voor ongewenste versnippering van ontwikkelingslocaties en voor langzaam voortschrijdende ontwikkeling van opportunistische en relatief goedkope bebouwing, met uiteindelijk een rommelige inrichting als gevolg. Lagere overheden hebben korte termijn prikkels met betrekking tot de uitgifte van nieuwe grond, wat tot gevolg heeft dat er onvoldoende duurzaam wordt gebouwd".

Uitdagingen voor de toekomst: schaarste, selectiviteit en differentiatie

Om de verdichtingsopgave met succes in te vullen is het volgende nodig:

• - 

  Visie op de ruimtelijke inrichting van ons land. Kiezen we voor duurzaamheid dan betekent dat heel andere keuzes dan we nu maken;
• - 

  Schaarste creëren vanuit die visie. Schaarste van bouwlocaties en mobiliteit (prijsbeleid).
• - 

  Selectiviteit in ruimtelijke ontwikkeling en het vervoersaanbod. Maak keuzes! Locaties heroverwegen; doen we wel de goede dingen op de goede plek of is het slimmer om op die plek te kiezen voor een ander programma? Bij hoge dichtheden horen goede openbaar vervoer voorzieningen en vice versa. Tenslotte is er behoefte aan creatieve (woon)concepten die uitgaan van selectiviteit in het autobezit (blik op straat) en het autogebruik (geluidhinder, uitstoot, congestie).
• - 

  Meer differentiatie in woonmilieus en functiemix. Dit betekent een trendbreuk met de (Vinex) woningbouwproductie van de afgelopen jaren die voor het overgrote deel kan worden getypeerd als buitencentrum milieu (huisje-boompje-beestje) met weinig tot geen voorzieningen, lage dichtheden en zeer beperkte variatie in dichtheden.
• - 

  Investeren in een kwalitatief hoogwaardig (internationaal, landelijk, regionaal en lokaal) openbaar vervoersysteem, met als kenmerken goede verbindingen, hoge frequenties, goede overstapmogelijkheden (fietsenstallingen, P&R), goede informatievoorziening en een goed comfort (schoon, veilig)
• - 

  Sterke regie. Een overheid die kaders stelt, grenzen vastlegt, randvoorwaarden stelt. Een regionale overheid die stuurt, stimuleert en regie voert en bewaakt dat niet overal alles komt.

Om tot die visie en keuzes te komen zijn bestuurders nodig die weer op inhoud willen sturen, zoals de Vlaamse Minister van transport Kathleen van Brempt. Alleen dan kunnen we de trend tot spreiding keren en onze erfenis van veertig jaar bundeling veilig stellen. Als niet partijgebonden burger steun ik het D66 Platform Ruimte en Mobiliteit dan ook van harte met het ontwikkelen en uitdragen van een samenhangende visie op Ruimte en Mobiliteit. Dank voor de uitnodiging met dit artikel een bouwsteen te mogen leveren.

Rianne Zandee is programmanager KpVV bij het Programma Ruimte & Mobiliteit

Programma Ruimte & Mobiliteit

Het Programma Ruimte & Mobiliteit (2004-2007) heeft als doel decentrale overheden te ondersteunen bij het effectief vormgeven en uitvoeren van een samenhangend beleid voor ruimtelijke ordening en mobiliteit. Het Programma is ondergebracht bij het Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV). Om de verschillende doelgroepen in het veld te bereiken wordt samengewerkt met het Nirov (Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting), het CROW (kennisplatform voor infrastructuur, verkeer, vervoer en openbare ruimte) en Vereniging Stadswerk Nederland. Voor meer informatie over het Programma: www.ruimte-mobiliteit.nl