In afstemming met de andere fracties wil ik in dit debat over de wetgevingsfunctie namens de D66-fractie graag enkele opmerkingen maken over de relatie tussen de kwantiteit en de kwaliteit van wetgeving.

In onze democratische rechtsstaat neemt de wet een dubbelzinnige positie in. De wet is aan de ene kant het meest democratische rechtsprodukt van de staat vanwege de beslissende betrokkenheid van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordigend orgaancomplex. Daarin ligt de waarborg besloten van een zorgvuldige afweging van rechten en belangen van burgers. Tegelijkertijd is de wet in rechtsstatelijke zin tevens norm voor de staat zelf. Het legaliteitsbeginsel bindt overheidsoptreden aan een wettelijke grondslag en constitutioneel gewaarborgde grondrechten dwingen de staat de rechten en vrijheden van burgers te eerbiedigen. Zowel de democratische als de rechtsstatelijke beginselen beogen de vrijheid van burgers te waarborgen en hebben de klassieke staatsmacht gereduceerd.

Paradoxaal genoeg is de omvang van de staatsmacht opnieuw een probleem geworden. Paradoxaal, omdat de staatsmacht in de ontwikkeling van de moderne westerse staten formeel weliswaar volledig onder het beslag van het recht en van de democratie is komen te liggen, maar in de praktijk van de 20e eeuwse democratische rechtsstaat in een andere gedaante is teruggekeerd. Democratie bleek een motor voor vrijwel onbegrensde, en politiek breed gesteunde staatsinterventies. De rechtsstaat eiste een optimale juridische inbedding van beleid. Als gevolg van daarvan is het machts- en rechtsevenwicht verstoord geraakt. Bovendien is de veronderstelling van een wezenlijke invloed van de rechtsgenoten op de rechtsvorming als gevolg van een vergaand proces van politisering van recht en staat niet meer in overeenstemming met de werkelijkheid.

De nog steeds toenemende complexiteit en differentiatie binnen onze samenleving heeft dit vraagstuk van hernieuwde staatsmacht en overregulering zeer urgent gemaakt. Rechtsregels worden steeds verder verfijnd, rechtsvormen steeds verder gedifferentieerd, rechtsgebieden in toenemende mate gespecialiseerd en rechtsbescherming van burgers uitgebreid. Wetgeving wordt bovendien steeds vaker op ad hoc basis ontwikkeld en het groeiend aantal Europese maatregelen dringen steeds dieper door in onze rechtsorde. De motieven voor deze regelgroei zijn op zichzelf genomen begrijpelijk. Bijvoorbeeld als wij constateren dat wetgeving de aansluiting bij het morele of ethische rechtsbewustzijn in de samenleving verliest, of als er gebreken zijn in de aansluiting bij de maatschappelijke noden en behoeften, dan wel als er in de handhaving en uitvoering spanningsvelden optreden.

Wij moeten met andere woorden constateren dat voor het oplossen van maatschappelijke problemen het instituut overheid en de figuur van juridische regulering nog steeds het eerste referentiekader vormen. Aanpassingen en verbeteringen in onze rechtsorde worden dan ook primair binnen die orde gezocht. De verwachtingen ten aanzien van het oplossend vermogen van wet en recht zijn blijkbaar onverminderd hoog. De overheid pretendeert nog altijd over voldoende oplossend vermogen voor maatschappelijke problemen te beschikken. De ambities op het gebied van maatschappelijke interventies blijven daarmee hoog, zeker in een kabinetsperiode als deze, die zich kenmerkt door een scherpe heroriëntatie op de grenzen van maatschappelijke sturing door de staat en op een herinrichting van maatschappelijk gedifferentieerde waarden en normen.

Maar de prijs die voor een onverminderd overheidsingrijpen en uitsluitend in regels vervatte sturing in de samenleving betaald wordt is een voortgaande regelgroei. Wij zijn als het ware in een proces van rechtsproduktie gekomen dat overheid en samenleving steeds verder inkapselt in regels, en waaruit nauwelijks een uitweg mogelijk blijkt. Deze kwantitatieve overheidsdruk heeft ook nadelige gevolgen voor de kwaliteit van de wetgeving. De rechtsstatelijke en democratische functies en waarborgen van de wet zijn door bureaucratie en overregulering nog maar nauwelijks herkenbaar en zichtbaar. Dat vormt een ernstige bedreiging voor de legitimiteit van staat en recht. Maar ook in de bestuurbaarheid van overheid en samenleving ontstaan problemen, zoals in de sfeer van de handhaving, de inconsistentie in de hantering van rechtsbegrippen of regelsystemen, tegenstrijdigheden in toepassingen, bovengemiddelde maatschappelijke irritatie omdat de achterliggende normativiteit niet wordt herkend of beleefd of onnodige maatschappelijke belemmeringen die uit onvoorziene effecten voortvloeien.

Het beeld van de alomtegenwoordige overheid en een dichtgegroeid regelsysteem is overigens niet nieuw. Veel operaties zijn bedacht en ook ingezet om tot een kleinere overheid en minder regels te komen. Noch de privatisering van overheidsdiensten noch de dereguleringsoperaties hebben echter tot een  daadwerkelijke vermindering van staatsingrijpen en rechtsregels geleid. Een van de oorzaken voor de stagnerende sanering van staatsmacht en rechtsdruk ligt in de sfeer van het politieke primaat. In de eerste plaats omdat de voor het slagen van herijkingsoperaties noodzakelijke politieke sturing onvoldoende sterk is gebleken, waardoor projecten vanuit de ambtelijke en departementale defensieve culturen vakkundig op een dood spoor terecht kwamen. In de tweede plaats lijken de politieke en ambtelijke hoofdrolspelers in de wetgevende arena moeilijk van hun geloof in de effectiviteit van wet- en regelgeving te kunnen worden afgebracht. Dat heeft tot gevolg dat het aanpakken van problemen van teveel overheidsbemoeienis en teveel rechtsregels plaatsvindt langs de lijn van nieuwe overheidsbemoeienis en nieuwe rechtsregels. Daarmee blijft het langzamerhand vrijwel ondoordringbare oerwoud van instituties, beleid en recht in stand. Graag zou ik de minister willen vagen hoe hij tegen dit beeld aankijkt en in hoeverre dit een rol speelt in de departementale zorg voor een goede wetgeving.

De vraag is nu hoe wij meer ruimte kunnen scheppen binnen de sterk met elkaar vervlochten geraakte statelijke, juridische en maatschappelijke systemen en processen. Een grotere ruimte die kan bijdragen aan minder regels en, mede daardoor, aan een betere kwaliteit van de wetgeving. Een eerste aanzet daarvoor kan zijn het loslaten van de wetgevingsreflex. Wetgeving is niet altijd de enige of de beste oplossing. Niet zelden leidt regelgeving tot onnodige inperkingen van de bewegingsvrijheid van burgers, bedrijven en instellingen. In het verlengde daarvan lijkt nog een wereld te winnen door bestaande regels te analyseren op relevantie, evenredigheid, effectiviteit, efficiency, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Ook procedurele regels en trajecten bijvoorbeeld kunnen verder vereenvoudigd en geharmoniseerd worden. Terecht heeft de Raad van State herhaaldelijk aangegeven dat niet elk maatschappelijk probleem een oplossing behoeft via overheidsingrijpen op wettelijke grondslag. Graag hoor ik hoe de minister hier tegenaan kijkt en hoe daar op het ministerie mee wordt omgegaan.

Een tweede invalshoek is of het in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat als hoogste rechtsbeginsel omarmde, maar enigszins doorgeschoten gelijkheidsdenken zo langzamerhand niet moet worden gerelativeerd. Zo hebben wij in de loop van de afgelopen jaren gezien dat de afhankelijkheid van burgers van overheidszorg zo groot kan worden dat hun vrijheid verdampt. Ook moet worden vastgesteld dat de moderne burger en ook bedrijven en instellingen mondiger zijn geworden en zelf meer verantwoordelijkheid willen en kunnen nemen. Dat biedt aanknopingspunten om na te denken over de vraag of niet langer eendimensionaal vanuit de overheid, maar meer vanuit de maatschappelijke context naar problemen en belangen in de samenleving moet worden gekeken. Dan zou kunnen blijken dat overheidssturing de maatschappelijke dynamiek onnodig afremt of zelfs in een ongewenste richting duwt. Bovendien zijn voor maatschappelijke gedragsbeïnvloeding andere instrumenten dan regelgeving denkbaar.

De enkele jaren geleden uitgebrachte nota over een bruikbare rechtsorde bevat op dat punt interessante gedachten. Zou niet vaker van vormen van zelfregulering, zelfbinding, doelbepalingen of zorgplichten kunnen worden uitgegaan, bijvoorbeeld via figuren als convenanten of certificering? Uit een oogpunt van rechtszekerheid zouden wij het verlies aan centrale normstelling dan niet moeten te compenseren met een uitbreiding van instrumenten als toezicht en handhaving en een verschuiving van formele wetgeving naar lagere regelgeving en beleidsregels. Ook hier verneem ik graag de reactie van de minister en hoor met name graag iets over de vorderingen die op dit punt binnen het ministerie worden gemaakt..

Een laatste punt is de spanning tussen `opinion-based policymaking' en `evidence-based lawmaking'. Ik kom daarop vooral naar aanleiding van de nota "Vertrouwen in wetgeving - een programma voor een integraal wetgevingsbeleid". De nota legt een direct verband met de uitvoering van het coalitieakkoord. Dat akkoord bevat op zichzelf goede ambities als het gaat om een vermindering van de regeldruk en de lastendruk, een beter functionerende overheid en een rechtsorde die aansluit bij de in de samenleving aansluitende rechtsovertuigingen. De wet moet een centrale functie houden in het scheppen van vertrouwen in rechtsorde en overheid. Maar de Raad van State geeft terecht aan dat het bij dit probleem niet alleen gaat om minder beleid en minder regels, maar vooral ook om betere regels en beter beleid. Vanuit de wetenschap, ik noem hier zonder enige bijbedoelingen maar wel met name de Universiteit Tilburg, klinken al enige tijd waarschuwingen tegen een legislatieve pavlovreactie en een in politiek opzicht al te subjectief-normatieve onderbouwing van nieuwe wetgeving. Illustratief is de hantering van de term Memorie van Toewijding in plaats van Memorie van Toelichting. Ook op dit punt vraag ik graag een reactie van de minister. Ter illustratie wijs ik in dit verband op enkele zorgelijke passages in de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie uitdragen kernwaarden rechtsstaat, zoals over klassieke methoden van toezicht en handhaving en vergaande vormen van een door de staat opgelegde burgerschapsontwikkeling.

Ik sluit af. De gedachte zou moeten zijn dat wij als wetgever meer nadenken over rechtsvormen die directer aansluiten bij de autonome sfeer van burgers en bedrijven en meer ruimte bieden aan wat wel de maatschappelijke normativiteit wordt genoemd. Als in de moderne democratische en sociale rechtsstaat de staat zelf de voornaamste bron van wet en recht blijft, kan het machtsbereik van de staat immers niet meer in volle omvang door de democratische en rechtsstatelijke beginselen, en ook niet meer door de wet als uitdrukking daarvan worden gelegitimeerd en beteugeld. In het licht van de westerse staatsontwikkeling, die zich kenmerkt door een reductie van staatsmacht ten faveure van  maatschappelijke vrijheid, zou dat als een terugval aangemerkt moeten worden. En dat zouden wij als wetgevend orgaan niet moeten willen.